Acesso à Justiça (Seminário USP-Leste)

Acesso à justiça: Palestra em painel da USP Leste*



“Gostaria de começar enfocando uma questão que me parece importante, até para dar a devida relevância ao tema do acesso à Justiça, a apreciação pelo Judiciário de questões ligadas às políticas públicas.

O entendimento tradicional é o de que juízes não julgam políticas públicas. Judiciário não pode apreciar matéria que seja política, ou da conveniência e oportunidade do administrador, não ingressa no mérito administrativo nem gerencia orçamento.

Juiz deve julgar estritamente de acordo com a lei positiva. A função de interpretação deve se limitar a uma análise lógico-abstrata: a situação corresponde ou não a uma ordem legal. Matérias de política, ou economia, ou sociologia, ou psicologia, são estranhas ao direito, que é uma ciência pura.

Esse legalismo absoluto, dogmatismo extremo, já foi responsável por inúmeras barbáries e atrocidades. O regime nazista, o fascista e até mesmo nossa ditadura militar conviviam com juízes que seguiam “aplicando a lei”, qualquer que fosse ela, rigorosamente e sem questionamentos. Aliás, a história nos mostra que as ditaduras fecham muitos parlamentos, mas poucos tribunais, porque não necessitam –sempre há muitos juízes aplicando as leis, não importa quais forem.

O pós-guerra iluminou um novo constitucionalismo. Seja porque a dignidade da pessoa humana passa a ser o centro dos novos textos, seja porque o Estado do Bem-estar que surge incorpora nas Constituições dos diversos países direitos humanos de segunda geração: direito à educação, direito à saúde, direito à cultura, direito à assistência jurídica.

No Brasil, nosso pós-guerra acabou atrasado por duas décadas e meia de ditadura e os conflitos emergem a partir da redemocratização, com uma Constituição pródiga em direitos e uma sociedade de massa pauperizada ansiosa para usufri-los. Aplicar a lei, dura lei, não é suficiente para a solução dos novos conflitos.

A disputa política no direito, hoje, é pelo valor do que está escrito na Constituição. Um bom exemplo é a teoria das normas programáticas, que quer dizer, em resumo, que os direitos inseridos na Constituição seriam apenas cartas de intenção, programas políticos, e só poderiam ser exigidos quando ou se transformados em leis específicas ou regulamentados pelos administradores. Ou seja, a vingar a idéia, a Constituição ficaria submetida à boa vontade dos governantes.

Os juízes, a meu ver tardiamente até, e de forma hesitante, começam agora a se livrar destas armadilhas, segundo as quais são responsáveis por apreciar todas as leis (menos a mais importante, a Constituição) e resolver todos os conflitos (menos os mais relevantes, chamados políticos).

E o Judiciário começa a apreciar, entre erros e acertos, políticas públicas, que são, nada mais nada menos, do que as obrigações constitucionais, o outro lado da moeda dos direitos escritos na lei.

Em alguns casos, as decisões judiciais acabam funcionando como elementos de pressão para a realização das políticas públicas, especificamente quando estão em jogo direitos fundamentais sonegados pela ação do estado.

Cito dois exemplos em que o Judiciário fez a diferença:

Crianças no Estado de São Paulo ficaram sem o abrigo do ensino público porque os Municípios as soltavam aos seis anos e o Estado se recusava a pegá-las antes dos sete. Milhares foram matriculadas na rede pública estadual por decisões judiciais. Hoje o ensino fundamental em nível nacional está estendido para nove anos, de modo a inserir todas as crianças de seis na rede pública.

A obrigação do Estado de fornecer medicamentos para aidéticos também se iniciou como uma batalha judicial e acabou por se transformar numa política pública da qual o Brasil é uma referência mundial.

Recentemente, o STF decidiu válida a condenação a um município para colocar todas as crianças menores de seis anos em creches, por ser uma obrigação constitucional. Outras despesas devem ser evitadas para fazer frente a esta.

Portanto, até porque o Judiciário hoje é um campo em que se discutem políticas públicas, a questão de acesso à Justiça tem extrema importância. Acesso à Justiça também pode ser porta de acesso às políticas públicas.

É preocupante que os políticos tenham prestado tão pouca atenção ao acesso das classes populares ao Judiciário, embora isso não surpreenda.

Maior acesso significa maior cobrança, maior exigência. Se o povo tem acesso à Justiça, pode exigir dos administradores direitos que lhes tem sido negados há muitos anos.

A meu ver, nenhuma política de acesso à Justiça é mais importante do que uma educação pública de qualidade. É fato que a distribuição de renda no Brasil é abissal; e a distribuição de educação é ainda mais profunda, o que termina por condenar grandes parcelas da população a sub-empregos e sub-salários. Mesmo no que respeita à Justiça, a compreensão dos direitos é extremamente fragilizada –há um nítido desconforto e insegurança de parcelas expressivas da população quanto a sua própria posição de credor de políticas; um enorme desconhecimento de situações que acabam por ensejar, muitas vezes, prática de ilícitos ou vitimizações.

Lembro de questões que vejo cotidianamente na Justiça Criminal. A aquisição por parte das pessoas de menor instrução de bens sem qualquer documentação ou segurança. Algumas vezes elas são processadas por receptação, porque juízes avaliam que não tomaram medidas de cautela que um comprador normal (com mais instrução, provavelmente) teria tomado; em outras, são vítimas freqüentes de estelionatários, como acontece em loteamentos irregulares.

O instrumento de acesso à justiça, por excelência, é o direito à “assistência jurídica”, constitucionalmente assegurado aos hipossuficientes.

O problema central é que este direito vem, há muitos anos, sendo tratado, de forma meramente assistencialista, e não como uma política pública. Sai governo e entra governo, continuamos tratando direitos como se fossem favores.

O assistencialismo tem implicado no fornecimento de advogados, às vezes qualificados, às vezes não, para que os mais necessitados possam ingressar em juízo, mas sempre em quantidade irrisória diante do volume da demanda.

A “assistência jurídica” prevista na Constituição é mais do que a “assistência judiciária”. Inclui orientação prévia, bem ainda educação jurídica, de cidadania, destinada a propagar o conhecimento dos direitos.

Política pública de assistência jurídica passa necessariamente pela criação, instalação e estruturação da Defensoria Pública –nosso “Sistema único de Assistência Jurídica”.

A Defensoria Pública foi instituída pela Constituição Federal de 1988 e, em vários Estados, tem tido inequívocas dificuldades de se instalar efetivamente. Em São Paulo, por exemplo, demorou 18 anos para ser criada e mesmo assim, com um número de profissionais muito inferior ao necessário para o atendimento à população carente –são apenas quatrocentos advogados para mais de quarenta milhões de habitantes.

Para tratar a Defensoria como verdadeira política pública é essencial criar uma instituição forte, autônoma e independente.

É preciso dotar a defensoria dos mesmos instrumentos que tornaram forte a instituição do Ministério Público. O crescimento do Ministério Público, em especial depois da Constituição de 1988, foi extremamente positivo para o Estado Democrático de Direito. Não há porque imaginar que o crescimento da DP também não o seja.

Se é certo que o Ministério Público é o advogado da sociedade, a Defensoria Pública é a advogada de quem quer fazer parte da sociedade, de uma população ainda marginalizada, inclusive na Justiça.

A Defensoria Pública tem o DNA da inclusão no sangue e pode se revelar um instrumento eficaz na luta da redução das desigualdades, que é um objetivo fundamental da República.

Embora ainda pequena, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo tem dado bons exemplos. Desde o movimento para sua criação, contou com a participação de centenas de entidades da sociedade civil, com quem continua mantendo constante interlocução para a formulação das suas próprias políticas.

Outra questão essencial para o acesso à justiça parece-me ser o fortalecimento das ações coletivas, hoje uma absoluta exceção no movimento forense.

Se pensarmos em políticas públicas no Judiciário, por exemplo, as ações coletivas são ainda mais necessárias, para evitar que as políticas aplicadas deixem de ser públicas pelo fato de que apenas alguns ingressam no Judiciário.

Infelizmente o dogmatismo a que fiz referência no começo da exposição sempre apostou no julgamento de ações individuais, inclusive para evitar disputas de classe. Isso é que Boaventura Santos denominava trivialização de conflitos. A legislação sempre foi tímida quanto à possibilidade de conflitos coletivos (onde muitos discutem o mesmo direito numa só ação) e a reposta dos tribunais, negativa. Toda sorte de obstáculos processuais foi criada para as causas coletivas. De modo que o STF é especialmente responsável pela imensidão de “pedidos idênticos” do qual hoje se queixa.

E se as ações coletivas são essenciais para a promoção das políticas públicas, e são via de regra propostas contra o Estado (que é quem está no débito das ações sociais), mais uma razão para afiançar a independência funcional e administrativa da Defensoria Pública.

Do mesmo modo como o Ministério Público não pode ser tutelado pelo governador contra quem pode ajuizar ação de improbidade, a Defensoria também não pode se submeter ao chefe do Executivo de quem pode exigir, por exemplo, a criação de vagas em escolas públicas ou um transporte coletivo de qualidade, desnudando a falta de políticas sociais.

Enfoquemos agora, o outro lado da questão, o juiz.

O Judiciário é também responsável pela ampliação do acesso à Justiça –afinal, a legitimidade do poder em um Estado Democrático depende, necessariamente, de estar aberto a todos. E não somente a alguns.

Nesse ponto, o panorama de um maior acesso à Justiça tende a ser, no mínimo, assombroso: se o Judiciário já está para lá de congestionado, o que dirá com a estruturação de uma Defensoria mais atuante?

Acesso à justiça também deve ser acesso à justiça célere, pois em geral quem mais precisa é quem menos pode esperar.

Por muito tempo, vimos defendendo na Associação Juízes para a Democracia, a necessidade da democratização do Judiciário como ponto de partida para a compreensão do papel do juiz na garantia de direitos fundamentais.

Democratização talvez seja um objetivo ambicioso demais.

A desoligarquização do Judiciário já seria por si só um grande avanço.

O Judiciário ainda convive com uma noção oligárquica, aristocrática de poder, hierarquizada e distribuída de forma vertical, como instância militar. Distingue esse Judiciário anacrônico uma tradicional cultura de privilégios e uma forte defesa do corporativismo de cúpula. O povo é um sujeito incômodo nas lides da Justiça, tratadas em palácio quase imperiais, onde ainda impera uma linguagem, uma forma de comportamento e uma indumentária que o fazem sentir estranhos.

Nada mais significativo de que uma decisão recente de um juiz do Trabalho no Paraná, adiando uma audiência pelo fato de que o reclamante, o autor, não estava trajado de forma conveniente, ou seja, veio ao Fórum de chinelos, como trabalhava. Diante da enorme repercussão do fato, o juiz, na audiência seguinte, penitenciando-se por seu erro, ofereceu ao trabalhador um par de sapatos usados para que pudesse, enfim, trajar-se de forma conveniente.

Há um enorme equívoco nessa exigência.

Não é o povo que deve se vestir para estar diante da Justiça. É a Justiça que deve se despir, de seus mantos e seus privilégios, para estar diante do povo. Ainda falta compreender que somos nós, juízes, promotores, defensores, todos servidores públicos, e que nossa autoridade, o pouco de autoridade que compete a cada um de nós, só existe com a finalidade, de servir.

Essa oligarquização da Justiça tem profundas conseqüências na gestão.

Um exemplo paradigmático ocorreu no Estado de São Paulo. Durante décadas, desembargadores estabeleciam uma cota de processos que deviam julgar mensalmente, independente do volume que chegava ao tribunal. Era um privilégio –os juízes de primeira instância eram proibidos de fazê-lo. O resultado do represamento foi a criação de um estoque incontornável: mais de meio milhão de processos para serem julgados. Na Reforma do Judiciário, os parlamentares colocaram a regra que se destinava especificamente a São Paulo: “todos os processos, em todas as instâncias, deviam ser distribuídos imediatamente”.

O órgão especial, os 25 desembargadores mais antigos então, decidiram, antes de distribuir todos os processos a todos os desembargadores, que eles próprios ficariam de fora desta distribuição, a pretexto de que teriam a partir de então só funções políticas. Ou seja, os juízes mais antigos e experientes eram justamente aqueles que escapavam de dar sua cota de sacrifício. É o puro retrato de como o poder vem sendo exercido no país, como uma forma de vantagem pessoal.

Democratizar o acesso significa derrubar barreiras e facilitar ações.

A combinação Judiciário democrático, Ministério Público atuante e uma Defensoria estruturada pode render bons frutos para o acesso à Justiça, porque ela não se dá apenas com instrumentos processuais.

Um bom exemplo disso são os Juizados Especiais (antigamente chamados de Pequenas Causas).

Os Juizados foram criados para simplificar e baratear a justiça. No início, eram feitas apenas sessões à noite, justamente para possibilitar que os trabalhadores tivessem acesso, após o serviço.

Os Juizados acabaram despertando uma enorme demanda reprimida (daqueles que queriam entrar em juízo sem pagar advogados). Mas é certo que hoje, predominantemente, tem-se um Juizado afeto a questões de classe média, quase um juizado do consumidor: aumento de planos de saúde, mensalidades escolares, assinatura telefônica, acidentes de veículo e agora atrasos e cancelamentos de viagens aéreas.

As classes populares ainda não têm sido convidadas a participar desta experiência, ou talvez não se sintam à vontade na casa da Justiça, ou não tenham o conhecimento suficiente para transformar suas necessidades, que não são poucas, em ações. Espera-se profundamente que esse quadro mude com o crescimento da Defensoria.

De qualquer forma, é preciso expandir as boas experiências que são costumeiramente desprezadas, porque rompem tradições, como o Juizado Itinerante que se fez na região amazônica (dada a imensa distância das localidades aos fóruns), os comícios de cidadania feitos por juízes, no interior do Maranhão, para explicar aos eleitores como combater a corrupção eleitoral e o coronelismo, os Centros Integrados de Cidadania, montados de forma ainda tímida na periferia de São Paulo para levar diversos serviços, entre os quais a Justiça, à população mais carente.

Mais importante que a Justiça ir a estádios de futebol, shows de rock ou aos aeroportos, como se propõe hoje, talvez seja ocupar os espaços nas favelas, onde a falta crônica de Estado e de serviços públicos, de uma forma geral, acaba criando fontes alternativas e incontroláveis de poder. Saúda-se, também, uma experiência nova, como a primeira justiça de gênero em São Paulo, da Vara especial para julgar os processos das mulheres encarceradas, uma população que cresce em nível assustador no sistema penitenciário, com graves reflexos sociais.

Outras experiências, ao contrário, devem ser abandonadas, como a idéia de criar varas específicas para pobres (da assistência judiciária) como existe alguns Estados, com funcionamento mais moroso do que a de quem tem advogado próprio, ou o conceito que vem norteando a proposta de independência financeira da Justiça: o aumento das custas (ou seja do custo) do processo para fazer crescer o orçamento.

Tenho, ainda, duas observações a fazer acerca do acesso à Justiça.

Acesso à justiça não pode ser simplesmente uma consideração de ordem formal, capacidade de ingressar no Judiciário. Deve ser compreendido de uma forma mais ampla: acesso a uma ordem jurídica justa.

O sistema jurídico hoje está longe de ser um instrumento que reduza a desigualdade –ao contrário, o universo legal conspira contra a igualdade.

No sistema penal, isso é mais do que visível: a repressão é seletiva, é mais severa nos crimes patrimoniais e é muito mais implacável com os delitos dos pobres. Aqui a questão não é o acesso à Justiça, mas o acesso da Justiça. Na área criminal, não faltam pobres no Judiciário.

Na área cível, também se vê aos montes o tratamento desigual. Processar um banco é um sofrimento para o autor de pequenas posses, até a satisfação de seu crédito, mas na contramão a legislação permite até a prisão para garantia de uma dívida.

A alteração da lei de falências para a recuperação judicial, dá uma mostra por onde se ancora o legislador: incumbe aos trabalhadores o sacrifício da recuperação de uma empresa, como se viu na trágica situação dos funcionários da Varig. O objetivo é beneficiar os credores, instituições financeiras, para uma suposta diminuição dos juros que nunca chega ao consumidor.

Infelizmente, a desigualdade legal normalmente se opera em favor do forte. É o foro privilegiado para autoridades, a prisão especial aos diplomados, a imunidade parlamentar a políticos.

No panorama constitucional, no entanto, a única desigualdade que pode ser admitida é justamente aquela que tem por objetivo igualar.

Falamos muito de acesso à Justiça e de demora da Justiça, como negação a este acesso. De fato, muito do que se tem discutido, diz respeito à melhoria do sistema quanto à capacidade de receber e processar os milhões de feitos. Temos pensado em aumentar a capacidade de gestão e reconfigurar o quadro de recursos.

Mas nos preocupamos pouco com uma questão que a mim parece essencial: o excesso de demanda.

O volume de ações é de tal forma incontrolável que as medidas paliativas para um processamento mais ágil não serão suficientes para conferir eficiência ao Judiciário.

É bom que a sociedade seja estimulada a litigar, em busca de sua cidadania.

É importante que, depois de décadas de demandas reprimidas, sobretudo em face do autoritarismo que norteou as relações públicas e privadas, os agentes se sintam em condições de reclamar os seus direitos.

Mas é preciso ter em conta que este excesso de demandas acaba, via de regra, prejudicando aqueles que são mais necessitados. Nem sempre garantir o “acesso ao Judiciário” é o caminho mais curto em direção à Justiça.

Hoje, quem escolhe ir à Justiça é o réu.

O Estado prefere pagar seus compromissos na Justiça, pois pode fazer seus credores aguardarem anos nas filas do precatório. Até o INSS recorre à Justiça para atrasar pagamentos obrigatórios.

O empregador deixa o cumprimento de obrigações trabalhistas para uma eventual ação. Poucos empregados ajuízam contra a empresa e a maioria vai aceitar acordos com bons deságios.

Exemplo recente tem mostrado como se pode anular a eficiência de instrumentos criados para conferir agilidade.

É o caso das privatizações de serviços públicos de massa.

Os serviços se ampliaram estrondosamente, mas não as plataformas de atendimento. Há milhares de ações tramitando por juizados referentes a reclamações triviais contra empresas de telefonia e outras, que estão optando por resolver os problemas nos fóruns, com estrutura e pessoal fornecido pelo Estado.

É salutar que os órgãos públicos estejam tentando dar tramitação rápida a estas pequenas lides, em especial pela conciliação. No entanto, uma parte expressiva destas ações nem mesmo precisaria de solução judicial, se as empresas tratassem de receber reclamações contra seus serviços e se houvesse seriedade na fiscalização do Estado.

O poder de polícia, ou seja, a competência administrativa de fiscalização, praticamente se esgarçou no Brasil. As propostas modernas de esvaziamento do Estado acabaram desaguando na omissão ou quando não em agências reguladoras formadas por gestores que se mantêm mais independentes do poder público do que das empresas que devem fiscalizar. O resultado é visível: o Estado abriu mão do controle, as agências pouco regulam e as reclamações contra as empresas superlotam o Judiciário.

Acesso a justiça será sempre uma combinação de responsabilidade pública, compromisso com a igualdade e gestão democrática.

Mas o Judiciário jamais vai dar conta de resolver a ausência do Estado.”


*Debate em 2005, mediado pelo professor Fernando Aguilar, com o defensor público Vitore Maximiano e o procurador da República André de Carvalho Ramos